Maître de conférences à l'Université du Havre, Fabien BOTTINI évoque la dynamique de décentralisation de la compétence "développement économique" et les enjeux de son intercommunalisation progressive.

Comment expliquer l'expertise des collectivités publiques en matière économique ?

L' « effort multiséculaire de centralisation » jadis loué par le Général de Gaulle a doté la France d'un véritable savoir-faire en matière économique qui lui a permis de s'adapter aux circonstances pour assurer sa prospérité depuis près de 1000 ans.

Mercantile sous l'Ancien régime, libéral à la Révolution, interventionniste après les deux conflits mondiaux, sa politique économique s'est progressivement ralliée aux thèses néolibérales après les chocs pétroliers des années 1970 et l'effondrement de l'URSS, pour mettre sa puissance au service de la construction du grand marché mondial (via l'OMC) et européen (via l'UE). Or, le droit a gardé la mémoire de ces cycles économiques.

C'est dans ce contexte qu'un service public du développement économique a progressivement pris la place des services publics de « l'intervention économique » des Trente Glorieuses. Tandis que ces derniers avaient vocation à remplacer l'initiative privée défaillante au gré des besoins, sans forcément de cohérence d'ensemble, le premier tend au contraire à coordonner l'action publique économique de façon plus systémique, en tenant compte des réalités locales, afin de faire de la liberté d'entreprendre le moteur de la prospérité du pays. La période actuelle montre tout l'intérêt de son action.

Depuis quand les collectivités territoriales sont-elles montées en compétences sur le sujet ?

Déjà dans l'entre-deux guerres « le socialisme municipal » de César De Paepe, Benoît Malon et Paul Brousse avait conduit les élus locaux à multiplier les initiatives pour soutenir l'économie locale. De là datent les grands arrêts de la jurisprudence administrative admettant l'existence de services publics, non plus seulement administratifs, mais également industriels et commerciaux, pouvant intervenir pour pallier la défaillance de l'initiative privée. Par la suite, la boîte à outils opérationnelle à leur disposition s'est progressivement étoffée, que l'on songe aux aides économiques – dont la validation en 1951 a constitué une vraie révolution  et qu'illustre aujourd'hui l'immobilier d'entreprises –, à la planification locale, ou à la reconnaissance d'un véritable droit de propriété des personnes publiques... Autant d'instruments mobilisés pour soutenir l'économie face à la crise.

Deux différences majeures sont toutefois à noter. Il ne s'agit plus tant en 2020 d'un socialisme que d'un « néolibéralisme municipal », puisque l'objectif est de contribuer à l'entretien du marché (et non plus de substituer l'initiative privée défaillante). C'est pourquoi la décision publique doit en permanence veiller à être économiquement neutre pour ne pas avantager un opérateur au détriment de ses concurrents. C'est de cet impératif que découle le délit de favoritisme en droit de la commande publique.  Surtout l'échelon municipal partage désormais les moyens d'agir avec l'échelon intercommunal.

Que penser de l'« intercommunalisation » de la compétence économique dans un contexte de crise ?

Cette « intercommunalisation » aurait pu encourir le reproche d'une politique hors sol, loin des besoins réels des communes et des entreprises. Mais il s'est éloigné depuis que la légitimité des élus intercommunaux a été renforcée (via leur fléchage lors des élections communales) et le vote de la loi engagement et proximité de 2019 (dont le pacte de gouvernance facilite la relation EPCI-communes membres). De ce fait, la place prise par les EPCI en matière économique présente de nombreux avantages. Ceux de la complémentarité et de l'efficacité notamment.

De la complémentarité, puisqu'ils peuvent jouer un rôle d'ingénierie et aider les communes à monter leurs projets de façon la plus avantageuse pour tous. C'est notamment le rôle des services mutualisés dont l'importance opérationnelle ne doit pas être sous-estimée et qui rappellent que l'intercommunalité est avant tout au service d'un projet de territoire partagé.

De l'efficacité, puisque la compétence intercommunale permet de coordonner les actions et d'éviter le phénomène de « law shopping » qui a longtemps conduit les opérateurs économiques à mettre les communes en concurrence pour s'installer chez celles leur offrant les conditions, notamment fiscales, les plus avantageuses… sans que l'intérêt général y gagne sur le long terme. PLUI, immobiliers d'entreprises, contrats de la commande publique, gestions domaniales, pouvoirs de police et de taux sur une partie des taxes ou impôts locaux restant… tous ces instruments conjuguent ainsi leurs effets pour faire de l'intercommunalité une locomotive de l'économie locale en temps ordinaire et un pilier de sa relance en période de crise…

Le sujet est passionnant. C'est ainsi à la fois pour rendre hommage aux acteurs de l'action publique économique et pour leur être utile dans l'exercice de leurs fonctions que ces livres ont été écrits. Puissent-ils leur servir au quotidien !

Liens vers les sites des éditeurs :

1°) L'action économique des collectivités publiques : ses enjeux, son droit, ses acteurs

2°) Le service public du développement économique

[21/01/2021]